本报记者 石健 北京报道

2023年1月12日，国务院国资委召开地方国资委负责人会议。会议上指出，国企改革三年行动高质量圆满收官，基本实现了“三个明显成效”预期目标。

在三年国企改革中，城投公司改革是重要的组成部分之一。不少城投公司正以市场化实体化为方向，做精主营业务，探索多种经营，进一步提升国有企业经营能力、融资能力、造血能力和盈利能力。《中国经营报》记者了解到，石家庄市将77家国企公司整合为五家集团公司，实现了平台整合、效能集聚。

在现代研究院院长丁伯康看来，随着国家地方政府债务监管趋严，不少地方政府加快了国有资产与企业的合并重组节奏，推动平台公司向实体化转型，通过顶层设计，理顺政企以及企业与企业、项目、资产的关系，明确平台公司在地方政府和市场之间的作用及运作机制，已成为各地推动投融资体制机制优化和平台公司转型发展的必选动作，也是我国政府投融资体制改革和平台公司高质量发展的必然需要。

77家变五家

中诚信国际政府公共评级部陈小豪认为，重组整合是平台企业改革转型的重要手段之一。“在《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等政策指导下，本轮国企改革三年行动中不少区域结合自身实际情况并通过多种方式推进了平台企业的重组整合。从整合目的来看，平台企业整合可分为融资目的、差异化经营目的、市场化转型目的以及配合行政区划调整等。”

在河北省石家庄市，原本有77家国有企业，由于企业过于松散，无法实现效能最大化。正值三年国企改革行动方案实施期间，2021年6月，石家庄市启动了国有企业改革，最终将77家国有企业重组整合为五家国有企业集团。

石家庄一位国有企业负责人告诉记者，“在改革之前，由于多数公司规模较小，无法实现集聚效应，通过实施同业归并、产业链纵向整合之后，尤其是城投平台的功能定位和业务布局将更加明晰。目前，已经形成了城市建设、交通发展、产业培育、水务农业、文旅旅游五大板块协同发展的新面貌，有力地推动了国有资本向平台公司集中的局面。”

那么，77家国企公司如何实现整合？

曾参与改革前期调研工作的一位国资人士表示，一方面要按照打造经济效益高、抗风险能力强、发展优势大的平台企业目标推动，另一方面也要按照“同业合并、优化布局、面向市场、清晰定位”的原则。在此基础上，“合并同类项”成为关键，尤其是在城投类平台的整合上，整合后更加重视产业延链、补链、强链的目标。

记者注意到，城投类的平台整合后，基本可以实现“投资、设计、建设、管理、运营”一体化发展。按照上述思路，石家庄国控城市发展投资集团、石家庄交通投资发展集团、石家庄国有资本投资运营集团、石家庄水务投资集团、石家庄文化旅游投资集团等五家大型国有企业集团相继成立。

除了平台整合之外，石家庄市也积极助力平台公司发展，陆续将在资本金注入、公益事业项目补贴、优质资产注入、特许经营权等方面加大支持力度，促进重组后企业的可持续发展。

值得注意的是，除了聚焦平台整合之外，石家庄市还注重对投资人的权益保护，继而维护市场稳定。石家庄一位券商机构负责人介绍，重组前石家庄市部分企业已在多个资本市场进行融资，在其他地区出现国有企业债券违约、资本市场信心受到冲击的情况下，石家庄市此次重组整合充分考虑了监管要求、保证评级稳定、力求投资者权益不受影响，通过科学设计方案、多方沟通论证、及时进行信息披露等方式充分维护资本市场稳定。

根据石家庄市政府国资委公布信息，整合后国资监管企业总数达到77家，监管企业资产总额达到3628.9亿元，由原来的占市本级工商类国有企业资产总额的18.75%提高到99.68%。仅在2021年底，各集团依托政策支持，拓宽投融资渠道，就新增授信460亿元，有效降低了融资成本。重组后的城发投集团承担了涉及石家庄市城市更新、路网建设、旧区改造的38大项、87个重点项目，总投资1738亿元，该总投资量相当于过去五六年石家庄市城建投资之和。

改革下半场

除了石家庄市实施了国有企业改革，整合有效资源实现“1+1＞2”外，不少城投公司正通过平台整合、改组合并、优化升级等方式，压降平台公司数量，提升平台公司效益，继而做大做强平台公司。

不过，正如此次国企改革三年行动总结电视电话会提到，国企改革永远在路上，会议强调，要着力抓好新一轮国企改革深化提升行动，深化完善中国特色国有企业现代公司治理，落实市场化机制，积极稳妥深化混合所有制改革，持续强化新一轮国企改革的组织领导，不断提高国有企业核心竞争力和增强核心功能。对此，石家庄市也在探索整合之后的发展新路，眼下，各集团公司正在朝着数字化转型、数字产业化方向发展。

与此同时，采访中，多位城投公司负责人提到，整合重组完成以后，对新组建的平台公司应该如何运行管理，未来还有哪些需要转型改革存在疑问。

一位曾经参与平台整合的城投公司负责人表示，平台整合存在跨层级、跨区域、跨属性的情况，这需要一定的专业型作为支撑。“虽然城投平台整合后数量减少很容易，同时，部分国有资产和城市资源也注入到新的平台公司并得到盘活，但一些既往能力不足的公司被整合后，其自身的实际运作能力是否得到促进和提升，仍存在问题。”

此外，也有业内人士提到，“城投平台在整合后的功能作用仍需改善。比如政策明确要求平台公司要剥离代政府融资职能，同时严控隐性债务，但是不少地方整合重组后，对平台公司的职能定位依然含糊，主责主业不清，业务交叉混杂，不利国有资产经营和管理。此外，‘融资’和‘投’资的位置颠倒。对地方产业经济的投资拉动作用，体现不明显，依然维持着平台公司运行的惯性，导致后续发展缺乏后劲。”

在现代咨询研究员周思澄看来，整合重组后的城投平台，需要从功能定位、经营发展两个维度进行考虑。“在功能定位方面，国有企业在整合重组后需要根据当地政府的要求明确其在当地经济和城市发展中所扮演的角色，并依据自身的产业结构充分的发挥其作用。比如，城投类集团公司应在城市现代化、智能化、科学化的发展中起到关键性的作用；产业类集团公司应聚焦于城市的产业布局和产业发展，并起到主导性作用。”

此外，丁伯康也认为，城投平台整合后的智能化场景建设尤为关键。“城投平台应该建立一套聚焦城市运行管理的重点领域和突出问题的智能化应用场景，通过研究数据标准化、分析模型、围绕重点对象研发数据自动化采集、调用、分析、可视化技术和城市运行管理服务平台关键技术的云管控平台，实现企业流程管理标准化、程序化，有利于促进城投平台公司整合重组和数字化转型。”

记者注意到，早在2021年银保监会出台的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文）中就明确提到，平台公司应致力于打造成为“市县政府谋划实施建设项目的重要依托和支撑高质量发展的重要载体”和“带动区域经济发展的重要力量”的发展目标，对城投平台的经营发展提出明确发展路径。

对此，周思澄认为，城投平台整合重组后，虽然产业结构更加完善，竞争力得到提升，但由于很多企业现代化管理机制不完善、市场竞争力不足，部分企业短时间内无法承担起应有的功能任务。“因此，国有企业应根据其功能定位和自身的产业特点，重新制定新的经营战略，并明确阶段性战略的目标。比如，产业类集团需要明确建立什么类型的产业基地，并分阶段地实现此类产业的核心企业，上下游企业引入，并在这个过程中逐步实现自身的经营发展。战略重构可以明确国有企业的核心竞争力，通过科学的规划，帮助企业持久地、稳定地、高效地发展，从而在城市发展中起到重要的作用。”

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