深圳八启行政体制改革：坎坷路不回头

深圳八启行政体制改革：坎坷路不回头 更新时间：2010-11-16 7:06:16 　　“现在深圳改革的最大阻碍来自于因‘部门利益膨胀’而出现的‘利益集团’。从改革初期的‘观念之争’到如今的‘利益之争’，改革的空间越来越小，力主改革者往往会触及政治上的风险，改革进入深水区就会产生深层次的矛盾，使得改革者举步维艰，付出巨大的牺牲。”

——深圳市政府主要智囊人物之一乐正

“深圳政改的目标是实现服务型的政府，而目前的现状是，一些政府部门与市场主体有利益纠葛，这让行政体制改革本身遭遇阻力。”

——深圳大学中国特区经济研究中心主任钟坚

“深圳行政体制改革实施过程中必然会触动一些人和一些部门的利益，目前在改革进程中，利益纠葛非常突出。”

——深圳大学行政管理学院教授、行政三分制首倡者马敬仁

1985年，时任国务院副秘书长李灏空降深圳任市长。当时的深圳基建规模过大，倒卖汇率严重，特区饱受质疑。

李灏选择将机构改革作为甫抵深圳的头项工作：成立外汇调剂中心、投资管理公司、监察局、城市规划委员会四大机构。

二十多年后的2009年，深圳市长许宗衡落马，王荣从苏州调任代市长。此时的深圳正被“特区不特”的消极观念笼罩，《深圳综合配套改革方案》刚刚获批，具体细则仍未出台。

在王荣上任的第二个月，酝酿有时的深圳大部制面世。

行政体制改革似乎一直是深圳的偏好。迄今为止，深圳已经进行了包括大部制在内的八轮行政体制改革。每一次都意味着行政资源的重新整合和部门权力的重新划分。

消失掉的“行政三分制”

时至今日，提及深圳新世纪初的“行政三分制”，深圳政治学界仍有些情绪起伏。时隔近十年，这仍然是深圳也是全国范围迄今为止最大胆的行政体制改革方案，最终却在一些阻力下“胎死腹中”。

有专家相当激动地表示：“当年若是不叫‘行政三分’，改换个其他什么名字，可能早就已经推行了。”而“行政三分”概念的提出者、深圳大学行政管理学院教授马敬仁则认为，当时之所以未能实施根源在于条件尚未成熟。

所谓的‘行政三分制’，是深圳2001年到2004年间在中编办支持下酝酿的一场大规模行政体制改革。据参与制定方案的马敬仁介绍，按照当时的设计思路，将对一些政府部门进行撤并和调整，按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，负责制定政府的法规、政策、办法；再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行局。另设置一个监察局。决策局将在每年年初与执行局签订行政绩效合同，由监察局进行考察和监督。

在这套体系中，政府决策、执行、监督被分离开，因而命名为“行政三分”。马敬仁解释说，“行政三分”不同于西方“三权分立”，它不是一个“权力”的问题，而是行政系统内部三种“职能”的相对分离，目的在于三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。

在深圳思路中，出现了“决策、执行、监督相互制约、相互协调的运行机制”的表述，此表述最终在2007年的十七大报告中被采用，并在十七届二中全会后成为全国行政体制的改革方向。但在2002年到2004年的深圳，这个“超前”的方案遇到了巨大阻力。

马敬仁说，按照理想的设计方案，决策部门数量在6~8个是比较科学的，可是很多部门并不到一起来，“有的主管领导直接就说，我这三个部门不能动，你能怎么办？”一个流传的细节是，2002年上半年在一次由市主要领导召集的会议上，一位局长大声质问“为什么砍掉我们局？”

遇阻利益集团，改革仍未停止

“现在是改革到改革者，革命革到自己头上。我认为主要阻力还是来自于既得利益者，他们并不想推进改革。同时也有人动不动就将‘行政三分’往‘三权分立’上扯，实际是想阻碍改革。”回忆起当年改革遇阻原因，马敬仁表示。

对于“行政三分制”的搁置，多位长期跟踪观察此改革的学者曾在不同场合纷纷表达自己的意见。

改革方案的设计者之一、现任汕头大学法学院院长杜钢建认为，失败主要是反对的意见多，涉及的利益多，媒体声音当时也误导，内外的压力，导致该方案基本上流产。

深圳大学中国特区经济研究中心主任钟坚也认为，深圳政改的目标是实现服务型的政府，而目前的情况是，一些政府部门与市场主体有利益纠葛，这让行政体制改革本身遭遇阻力。

但是，深圳的行政体制改革并没有因此而停步。

“虽然此后官方不再用行政三分这个说法，但实际上以行政三分为思路的行政体制改革从未间断。”马敬仁表示，中央的调查组从2003年到2006年一直都在深圳开展工作，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏也曾多次前往深圳调研。

2008年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》指出，“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制。”2009年，《深圳市综合配套改革总体方案》获批，“深化行政管理体制改革，率先建成公共服务型政府”被列为深圳改革的首要内容。

虽然这几个文件均未使用“行政三分”这一概念，但马敬仁认为，自己当年的改革思路，与文件精神是一致的。

大部制改革思路领先

2009年7月31日，深圳大部制改革正式启动。吸取了前一次改革流产的教训，这次方案在公布前严格保密。

“以前果子长在地上归农业局管，果子长在树上归林业局管，果子长在水里归水务局管，如果我同时种了草莓、苹果和莲藕，我必须向三个部门申报。大部制改革的意义，就在于化繁为简，只需向一个部门申报。”马敬仁解释大部制对于适应市场经济的意义时说。

在此方案中，深圳于全国率先提出“委”、“局”、“办”的政府架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理的职能。这一番调整组合，使得原来的46个工作部门减少到31个，机构精简的力度、涉及的范围之广前所未有，其中，决策机构为“七大委”。

“此次大部制改革是行政三分思路的具体体现，是建立健全政府决策、执行、监督相互制约相互协调的权力架构和运行机制的新探索。”马敬仁说。

该方案甫一出台，好评如潮，但至今一年之久却传出“1正20副”、“不下岗一人”的质疑，深圳大部制在方案的后续落实上仍有较大的改进空间。

与上次改革一样，“大部门制实施过程中必然会触动一些人和一些部门的利益，因此阻力很大。”马敬仁表示，“利益纠葛问题在此次改革过程中相当突出。”

马敬仁还认为，相比顺德等其他地方，现在深圳的大部制改革虽然思路仍然领先全国其他地区，但在实施步伐上领先性已经不明显，尤其是这半年来又遇上政府领导换届、特区建立30周年、利益纠葛突出等因素，致使实际进展滞后于思路。

“下一步的主要工作是将执行机构从决策机构里分离出来。”据了解，深圳目前仍有若干执行机构与决策机构混合，与决策、行政分离的改革思路不合。至于监督这一块，马敬仁表示监督系统的整合工作还未开始。

“行政体制改革的要求从来没有像如今这样急迫过。”马敬仁表示，2001年以前的改革侧重点在于发展经济，为计划经济向市场经济转变扫清道路；中国加入WTO以后侧重点已经转变为如何构建适应市场经济发展需要的服务型政府，而深圳作为国内市场经济的首发地，其行政体制改革的要求也比其他地区急迫。

“但改革是一个长时间的过程，不能急，只能一步一步来。我们需要耐心。”马敬仁表示。

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