个税改革吞吞吐吐 谁在导演半拉子工程

个税改革吞吞吐吐 谁在导演半拉子工程 更新时间：2011-4-25 11:20:02 　　个税改革吞吞吐吐 谁在导演半拉子工程

因“财政收入少受影响”的惯性思维，个税降低税负不够力度，简化税制不尽彻底，调整结构有逆潮流

□ 本刊记者 王长勇 王晶 | 文

讨论两年有余，个人所得税法再度修改，为1994年施行以来最大一次修改。重点依然聚焦 “工资、薪金所得”，国务院提交给人大的修正案草案，将免征额从每月2000元上调至每月3000元，将九级超额累进税率减为七级。综合征收未有触及。

对于修改目标，财政部、国家税务总局称，为加强税收对收入分配的调节作用，降低中低收入者税收负担，加大对高收入的调节，并考虑到居民基本生活消费支出增长的实际情况。

此前，企业界、学界和普通民众，呼吁政府将工薪所得免征额提高至5000元。因减税幅度低于预期，社会公众颇感失望。

而税率级次级距的调整，与众多专家学者提出“简化税制，大幅降低中低收入税负、并降低最高边际税率”的建议也相去甚远。

本次修改，在条件完全具备、可对工薪所得项进行彻底完善情况下，因政府仍眷恋于“财政收入尽可能少受影响”的惯性思维，降低税负不够力度，简化税制不尽彻底，调整结构有逆潮流，“有增有减”是中国政府确定的一项税改原则，通常指不同税种改革时税负有增有减。而本次修改个税，因收入缩减过大之忧，在单一税种内也试图实现“有增有减”，导致本次完善工薪所得个税制度有如一项“半拉子”工程。

免征额的底线

工薪所得个税免征额额度的提高明显偏低，让公众大失所望。

全世界有110多个国家和地区征收个税，都有类似免征额的制度，专家称其为生计扣除，依据是“对居民基本生活费用不征税”原则，作用是补偿劳动者的基本消耗。国际惯例是无论收入高低，一视同仁给予扣除。

中国也认可此项原则，具体做法是采用“城镇居民消费性支出”指标进行测算，即免征额不低于“城镇职工每月人均负担的消费支出”，这一指标包含了居民消费水平、物价、家庭赡养等综合因素，这一不分纳税人差异平均扣除的标准，便于征管，但对赡养负担重、消费支出高的纳税人非常不公平。

而最大的问题是严重低估了城镇职工负担的消费支出。首先，统计城镇居民家庭消费支出，高收入、高消费家庭对调查配合消极，导致统计的消费性支出偏低；其次，中国低收入家庭占比很大，进一步拉低了缴纳个税城镇职工负担的消费支出水平；第三，城镇职工家庭人口统计以常住人口为依据，没有考虑由城镇职工赡养、、但不在城镇常住的农业户籍人口，拉低了赡养系数。第四，大量消费支出没有纳入统计，比如各种赞助费、择校费、给医生的红包等。

因此，应考虑以上低估消费支出的因素，以“城镇居民消费性支出”为依据确定免征额，向上调整500-1000元。

此外，在许多征收个税的国家，除了生计扣除，还有成本费用扣除，比如交通费用、学习培训费用、医疗和保险费用等，作用是补偿为取得收入而花费的成本。但如果将成本费用纳入扣除，会激励企业和机构将员工工薪转为费用补助发放，以规避纳税，而且补助差异会带来不公平。对此，多数国家规定了费用扣除限额，超过的部分不允许扣除。

中国个税不但没有成本费用扣除，财税部门还陆续出台部门规章和法规，将单位因工作需要为员工发放的交通费、通讯费、餐补、住房补贴等，全部计入工薪所得，按超额累进税率征税。

政策出台初期，因政府部门和国有企业的津贴补贴花样繁多、数额巨大，这一将补贴纳入工薪征税的做法，获得了公众和学者的赞同。但实际结果是，政府和国企的现金补贴摇身一变，成为实物补贴和职务消费。

政府部门和国有企业，通过自建住房、自办幼儿园、自办食堂、自办医务室、提供班车等方法，为员工提供住房、餐饮、托儿、医疗、交通等实物补贴。规避了个人所得税征管，对国有企业而言，以上支出还可作为企业费用在企业所得税税前扣除。

而更大的不公，政府公务员和国有企业员工，将大量私人消费混入单位消费，最终由纳税人和国有资源买单。众多私营企业主也压低为自己发放的工薪所得，将大量个人和家庭消费支出计入企业支出规避个税。

市场化企业多数没有条件为员工提供以上实物福利，住房、餐补、交通等补贴多以现金发放，自然就成了个税征管的“瓮中之鳖”。因个税征管对实物补贴和现金补贴宽严有别，政府完善税制、强化征管的举措落到普通就业者头上，也是普通民众认为免征额提高幅度过低的重要原因。

借鉴国外做法，中国工薪所得个税免征额，在生计扣除基础上，应适当提高500-1000元的成本费用扣除。

本次修改，是2003年中共中央提出“实行综合和分类相结合的个人所得税制”后，第四次修改个人所得税法，也是第三次提高工薪所得免征额。此前两次调整是，2006年起由每月800元提高至每月1600元，2008年3月1日起由每月1600元提高到每月2000元。近几年，工薪所得免征额调整出现滞后。2007年全国人大常委会审议个税修改时，众多委员和专家建议，将免征额提高至每月3000元，但未被采纳，2009年城镇就业者人均负担的消费性支出就达到了每月1983元。2010年3月两会期间，人大代表和社会公众强烈呼吁提高免征额，但修改进程依然被拖延。2010年城镇就业者人均负担的消费性支出达到2167元/月，超过了每月2000的免征额。

这样一个由政府财税部门自行选择、被严重低估的免征额标准，却不能严格恪守。对“居民基本生活费用不征税”的原则，是个税的底线，政府本应依据消费支出上升及时调整，近年来却为此耗费了政府部门、社会公众和专家学者大量时间和精力。

显而易见，政府将此项有明确依据的常规性调整，扩大宣扬为减税措施，试图以小幅、逐步释放的方式，拖延舒缓民众要求减税的要求。本次将免征额提高至3000元。保守估算，这一标准最多维持两年就会被消费支出超越。

综合考虑滞后调整导致纳税人承担的超额税负，修正被低估的居民消费支出，适当扣除工薪所得的成本费用，以及超前三年的调整间隔，工薪所得免征额至少应提高至每月5000元。

中高收入者承压

提高工薪所得免征额幅度较小，政府的理由是，调整税率结构也带来减税。即工薪所得九级超额累进税率减少为七级，取消了15%和40%两档税率，扩大了5%和10%两个低档税率的适用范围；同时，扩大了最高税率45%的覆盖范围，将适用40%税率的应纳税所得额，并入了45%税率。

调整后，中低工薪者的税负减轻，高工薪所得者税负提高。财新《新世纪》记者测算，每月工薪毛收入2.15万元，为个税负担增减的临界点，超过这一数额税负将增加。这样一增一减的结果，可缓冲财政收入减少的幅度。

对于工薪所得超额累进税率，许多专家建议由九级减少为五级，对较低工薪收入者，即每月应纳税所得额在5000元以下的，适用1%或5%的低税率，对中等工薪收入者，即每月应纳税所得额2万元以下的，适用10%或15%的税率。这样的思路，体现对中低工薪收入者低税负，培育中等收入阶层的目标。

北京大学经济学院教授刘怡认为，工薪所得税率表应设五级，将前段税率合并，征收较低税率，对于超高收入保留45%税率。应重点调整应纳税所得额2万元以下的人群，以月收入2万元作为中等收入阶层的标准，大幅降低这一群体的个税负担。对于应纳税所得额低于2000元的中低收入，适用税率5%，2000-20000元的中等收入适用税率10%。

刘怡认为，大部分人的工薪收入主要用来消费，而不是投资，对这部分收入征税过多，消费能力会下降。而目前对于投资所得，征收税率却相对“优惠”。她说，“藏富于民”应是下一经济阶段的显著特征。

财政部科研所所长贾康也认为，中国正处经济社会转型中，中等收入阶层的培育与扩大，对于社会和谐稳定至关重要，中央十六大报告已明确提出“扩大中等收入者比重”。他说，可成长的中等收入阶层，大多具有一定技能，受教育水平较高，属于主要依靠辛勤劳动和聪明才智获得较高收入的群体。这些人既受益于改革和发展，也是改革和发展的推动者，对产业升级和消费升级换代都具有重要的推动作用。

因此，贾康建议，个税制度设计，应充分考虑有利于培育中等收入阶层和促进“中产阶级”形成，“这就要求，相应收入水平区间内的个税负担绝不可过重，应适当低平。”

基于这样的思路，贾康于2010年初完成的个税改革研究报告建议，在综合与分类相结合征收前提下，个税税率设置五级，年应税所得额为2万元以下的税率为1%，年应税所得额为2万元-10万元的税率为5%，年应税所得额为10万元-25万元的税率为15%。反观本次调整税率结构，在每月应纳税所得额0-4500元的范围内，就设置了5%和10%两档税率，对低工薪所得而言，税负仅略有下降；每月应纳税所得额超过4500元至9000元的部分，税率没有变化，依然为20%。但应纳税所得额在9000元至20000元的部分,税率由20%上升至25%,,而且每月应纳税所得额从9000元开始，应纳税所得额整体对应的税率全部提高。

降低最高边际税率，是世界个税改革的趋势。许多财税专家建议，应降低所有工薪所得的税收负担，同时将最高边际税率降低到35%。因为许多发达国家和地区，个税最高税率多数在35%左右，中国的边际税率过高，不利于吸引国际人才。此外，高边际税率诱致纳税人规避偷逃纳税，增加征管难度。

调整后的税率表，低工薪收入者的税负略有下降，中等工薪者税负基本稳定，高工薪者的税负大幅上升。调整后的所得税率结构，并未呈现积极培育中等收入阶层的长期战略，而是通过基本维持中等收入税负、提高高工薪者税负弥补低工薪者税负降低带来的收入减少。

未来如果将工资、薪金、劳务报酬、稿酬、佣金、年金等所得综合征税，应税额上升后，落入高税率范围内，税负将随之提高。显然，本次调整税率表，并没有给未来综合征收预留空间。对于下一步改革，财政部和国家税务总局称，将推进综合和分类相结合的个人所得税改革。科学界定综合所得与分类所得，合理确定费用扣除，重新设计综合所得税率，构建新的征管机制。

对于未来个税的功能定位，贾康认为，流转税具有良好的筹集财政收入的能力，商品生产和流通为流转税筹集财政收入提供了广阔的空间。在这种格局下，对个税发挥“收入功能”的要求不迫切，应更加凸显其调节功能。

中国社科院财贸所研究结果显示，2010年中国政府收入占GDP的比重达34.5%。而“十二五”期间，为调整经济结构、转变经济发展方式，将推进多项增税改革，包括在全国范围逐步开征房地产税，扩大资源税征收范围和提高税负，扩大消费税征收范围，开征环境税等，将带动宏观税负继续攀高。

中国社科院研究员张卓元说，中国的宏观税负已超过高收入国家，不能再继续提高，在推进增税改革的同时，必须配合减税改革。过去是“国富优先”，现在转变经济发展方式，要“民富优先”。

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