24大部委2011年政策梳理

24大部委2011年政策梳理 更新时间：2011-2-12 9:53:40 　　经济观察报 张向东 孙健芳

2010年，中国经济行至云里。

这一年，GDP增速10.3%，继续保持高速增长。不过，价格上涨、通胀压力也与高增长如影随形。

这一年，也是“十一五”计划收官之年。因为2008年的全球金融危机，过去5年中国经济经历起落，并不平稳。金融危机后，中国政府积极应对，推出4万亿投资等一揽子刺激计划，保证了中国经济平稳增长，同时，也浮现出更多需及时应对的问题。

总结2010年中国经济：地方政府和国有企业依然是投资急先锋；信贷总量高企，导致流动性过剩的局面并未改变；农产品价格疯狂上涨；楼市价格在几轮严厉的房地产政策调控中居高不下；通胀愈演愈烈；进出口走势波澜不惊；中国股市下跌14%左右，与希腊、西班牙一同占据全球股市跌幅榜前三位。

一致与背离，胶着与无奈，交错在过去一年中国经济中。在这样的一年中，我们看到，政策调控已经成为唯一指挥棒。

去年此时，我们梳理各部委2010年政策时，并未过多担忧。我们认定2010年是中国经济非常关键的年份，冀望经济结构调整和转变经济发展方式平稳上路，也冀望保障房、医改、教改等民生工程顺利推进。

一年过去，我们回望，有喜有忧。政策调控力度出乎意料，但效果却并不显著。

2011年，是“十二五”计划的开始。在这一个5年中，中国经济政策的核心将围绕加快转变经济发展方式进行。在这样一个新起点上，我们需要为中国经济未来何处去达成共识，需要政策决策层有远见卓识和务实态度。

这其中，各部委的决策者们身担重任。他们的智慧与决心将影响中国经济前行方向。

今年，我们第六次推出“他们，将影响你的生意和生活”专题，对24个部委的2011政策要点进行梳理。

我们期望，我们和决策者都可以把准中国经济脉搏。

财政部部长 谢旭人

关键词：积极财政政策、民生支出、地方融资平台

“我国是拥有13亿人口的发展中大国，区域之间、城乡之间发展很不平衡，今后一个时期财政收支紧张的矛盾仍然比较突出。因此，要在经济发展的基础上，继续保持财政收入稳定增长，进一步提高财政改善民生、增强公共服务的保障能力。”

――2011年1月25日，财政部部长接受人民日报采访时就财政收入超过8万亿、财政收入增速高于GDP等问题如是解释。

核心关注：

赤字规模虽有减少，但积极财政政策继续实施，财政在教育、社保、医疗和农业水利等民生支出需求将有大幅提高，专项资金是否会撒胡椒面，地方是否能够足额及时配套资金，是这些民生工程是否顺利推进的重点之一。作为“十二五”开局之年，中央与地方之间的财政体制如何改革推进值得关注。

2011年政策扫描：

◆预算法修订草案提请全国人大审议

◆房地产税试点方案推出，居民住宅进入房产税视野

◆尽快推动各项减税计划，实现税收结构性调整

◆财政性教育投入设硬性指标，学前教育是投入重点

◆700多家部属央企开始上缴红利，国资经营预算进一步扩大范围

◆非税收入全部纳入预算，预算外将成历史

◆地方融资平台核查、清理取得阶段性成效，政府财政风险显性化

◆《税收征管法》和《转移支付法》有望进入审议程序

“十二五”规划走向：

未来五年，财政部希望通过一系列财税政策对产业升级、社会保障以及财税体制进行调控。如提升制造业核心竞争力，培育发展战略性新兴产业，大力促进服务业和中小企业发展等；促进实现教育公平，合理调整收入分配关系，健全覆盖城乡的社会保障网，支持医疗卫生事业，加快保障性住房建设等等；未来五年，财政部门还将加快财税体制改革，在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。

政策点评：

预算法作为财税法规中的总法，其修订能否顺利出台关系到很多政策的推进，如，地方是否可以发债，能否实现超收收入全部结转下年，能否减少年中修改预算等等。

收入分配改革作为 “十二五”重要改革之一，财税政策将起到关键作用，个人所得税改革如能顺利推进，将起到“削峰填谷”的作用。同时社会保障标准和保障范畴有望进一步提高。

2011年对地方融资平台公司贷款规模将按年核查汇编，政府债务规模，平台公司去留以及地方政府的风险将开始显性化，是否中央买单，还是允许地方政府发债，“以债还债”，一切皆有可能。

――席斯 本报高级记者

工业和信息化部部长 苗圩

关键词：淘汰落后产能、发展新兴战略性产业

“坚定不移地走中国特色新型工业化道路；坚定不移地推进大部门制改革；坚定不移地推进团结、融合、稳定，努力提高干部队伍整体素质。”

――2010年12月25日，新当选的工信部部长苗圩在部内大会上如是说。

核心关注：

2011年，成立三年的工信部迎来新任部长，同时也将制定出台中国工业和信息化行业的第一个五年规划。在这个规划背后，现状是：中国22个工业大类行业中，七大类行业规模名列全球第一，两个产业规模居全球第二位，220多种工业品产量居世界第一位，产能过剩成为一座大山。

2011年政策扫描：

◆修订中央财政奖励资金管理办法，加大对淘汰落后的政策支持

◆制定推进原材料相关行业兼并重组的具体意见

◆研究部署2011年及“十二五”关闭小企业工作任务和重点

◆尽快出台 《产业布局和产业转移指导目录》

◆在钢铁、建材、有色、石化化工、装备等重点行业推动传统产业的低碳化改造

◆加强对新能源汽车、物联网、三网融合、云计算、节能减排等重点领域的标准化总体架构研究

◆继续落实家电下乡和家电“以旧换新”政策

◆促进盐业体制改革，着手建立国家食盐储备制度

◆积极稳妥推进钢铁企业联合重组的审批工作，研究铁矿石战略保障

◆制定促进稀土行业持续健康发展的具体措施

“十二五”规划走向：

根据国务院的要求，到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右，到2020年，力争达到15%。工信部确定战略性新兴产业在2011~2015年要实现24.1%的年均增长速度，2016~2020年则要达到21.3%的年均增长速度，作为国民经济支柱产业的新一代信息技术、高端装备制造业还将快于此增长速度。

政策点评：

当前工业领域主要面临三大问题，一个资源环境的可持续发展问题；第二是经济危机后生产要素成本上涨的问题，原有的比较优势明显降低，中国工业如何将成本优势转化为核心竞争优势是一大考验；第三是比较突出的产能过剩问题。2011年的外需局面不可能再像2010年这么好，在启动内需的同时，如何淘汰落后产能，进行结构调整是一大难题。

工业结构转型，需要有更根本的相关政策入手推进，从资源产品价格改革等一些制约因素着手，从体制上理顺产业结构调整机制，为转型升级廓清道路。否则，仅靠传统的行政指令去推进，相关政策将很难取得根本性的突破。

――冯飞 国务院发展研究中心产业经济研究部部长

国家发改委主任 张平

关键词：稳物价、防通胀、保发展

“既要解决当前发展中的突出问题，防止经济出现较大波动，又要切实推进解决深层次矛盾和化解潜在风险，为长远发展打下良好基础。”

――2010年12月14日，张平在2011年全国发展和改革工作会议上，用这段话来总结对国家发改委未来一年工作的要求。

核心关注：

稳物价、防通胀成为国家发改委2011年的首要任务；上一年的首要任务是扩消费、保增长。如此截然不同的两种定调，折射出中国经济运行中存在的戏剧性矛盾。

尽管2010年中国经济取得了10.3%的增速，但实际上包括收入分配改革在内的一篮子扩大内需的政策，落实情况并不尽如人意。2011年，四万亿刺激政策结束，又是“十二五”开局之年，众多难题再次摆上台面，这不只关系到简单的“保八”数字，也将影响中国经济未来几年的走向。

2011年政策扫描：

◆支持建立健全重要商品储备，制定价格调控预案

◆积极稳妥推进价格改革，审慎出台政府调价项目

◆抓紧出台鼓励引导民间投资健康发展的相关配套措施

◆继续实施重点产业调整和振兴规划

◆尽快实现鼓励类服务业与工业水电气热基本同价

◆抓紧制定全国主体功能区规划实施指导意见及相关配套政策

◆积极稳妥地推进资源性产品价格和环保收费改革

◆多渠道增加保障性住房资金投入，鼓励社会资金参与公共租赁住房建设和运营

◆实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购制度。

◆建立健全职工工资的正常增长和支付保障机制，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。

“十二五”规划走向：

把经济增长动力转换到科技引领、创新驱动的轨道，把社会建设方向转换到扩大公共服务、完善社会管理的轨道。明确收入分配改革具体指标，另外，经济增长、结构调整、物价、民生改善和低碳发展都会有具体目标。

政策点评：

2011年要稳增长、调结构、防通胀、促改革、惠民生。

没有相对较快的经济增长速度，就业、收入分配、社会保障等各方面的矛盾会更加突出，经济结构性问题难以调整，改革也难以推进。

目前，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然比较突出。除了经济结构不够合理、自主创新能力不强、体制机制还不完善、收入分配差距较大等结构性和体制性问题之外，还存在价格上涨压力、房地产市场调控难度加大、拓展外需难度增加、资源环境约束压力加大等问题。

――祝宝良 国家信息中心经济预测部副主任

国家能源局局长 刘铁男

关键词：上大压小、可再生能源消费比重

“要转变能源发展方式增强供应保障能力，构建安全稳定经济清洁的现代能源产业体系。”

――2011年1月6日，全国能源工作会议上，时任能源局局长张国宝如是概述全年能源局的工作重点。1月20日，国务院正式任命刘铁男为国家能源局局长，同时免去张国宝的国家发展和改革委员会副主任、国家能源局局长职务。

核心关注：

2011年是“十二五”的开局之年，一些布局项目和规划开始提前启动。值得注意的是，作为改善能源结构主力的水电将迎来大规模开发和建设。然而水电开发由于涉及到移民、生态保护和环境污染等因素一直饱受争议，此前最直接的后果是“十一五”期间审批核准一度停止。如果大批上马，可能立刻招来非议，如果不上马，按照水电开发的周期，“十二五”甚至到2020年将恐难完成可再生能源消费占比15%的目标。

2011年政策扫描：

◆继续推进煤矿企业兼并重组和关闭整顿小煤矿，鼓励煤、电、运一体化发展和煤炭企业强强联合

◆加快推进江苏、大连、山东、珠海、宁波5个LNG接收站建设，把天然气储气库、LNG接收站与全国天然气骨干管网互通互联

◆在北京、天津等地开展电网智能化试点，在上海、深圳等城市建设电动汽车配套充电设施

◆严控在东部沿海地区新、扩建燃煤电站。继续开展“上大压小”工作

◆争取开通建设红沿河二期、田湾二期等项目，保持新开工核电机组9台左右

◆加快开发水电，全年水电新开工规模达到2000万千瓦以上

◆继续建设大型风电基地，争取并网风机累计达到5500万千瓦

◆积极推进能源法、煤炭法的审查修改，抓紧核电、国家石油储备和天然气基础设施管理立法；研究修改电力法，制定实施可再生能源配额管理办法

“十二五”规划走向：

能源“十二五”规划中最受关注的焦点之一是非化石能源的消费比重，从能源局方面透露出的信息，这一数值计划为11.4%，其中水电需贡献6.5%。

政策点评：

2010年能源价格改革给我们的教训和反思，是阶梯电价。尽管我们无论从经济学、政治学或社会学的角度来思考，阶梯电价政策都不失为居民电价的一个突破口，是有利于公平和效率的价格机制。但是，推出后反对的声音也比较大，主要原因是反对涨价。也有两点需要反思的问题。第一，就是政策推出的策略问题。第二，就是阶梯电价可能的改进方式。当初我们在设计阶梯电价时，都把涨价认为是理所当然的，而没有考虑到老百姓的不理解，以及可能的反对的声音。启示我们在今后推出能源价格政策时，不仅要解释清楚政策的道理，还需要考虑推出的策略。政策推出方式的不同，将极大地影响推行进程。

――林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心主任

商务部部长 陈德铭

关键词：扩大进口加快服务贸易发展调整加工贸易

“今年既要看到应对国际金融危机一揽子计划带来的积极变化和继续推进科学发展的有利条件，又要充分认识到内外部环境的复杂性和严峻性，在新的起点上把商务工作做得更好。”

――2010年12月22日，商务部部长陈德铭在全国商务工作会议上强调指出

核心关注：

2011年中国商务发展具有不少有利条件，但面临的国内外形势仍然极其复杂。世界经济增长向良性循环转变还面临不少挑战。新的一年，要加快商务领域结构调整和发展方式转变，着力构建搞活流通扩大消费长效机制，着力培育参与国际合作和竞争新优势，促进国际收支基本平衡。

2011年政策扫描：

◆积极扩大居民消费。加快完善城乡流通和服务体系，提升流通信息化水平

◆切实保障市场平稳运行

◆促进外贸结构优化升级。推动出口稳定增长，积极扩大进口

◆提高利用外资水平。发挥好国家级开发区和产业聚集园区的作用

◆加快实施“走出去”战略

◆积极推进多双边及两岸四地经贸合作

◆积极妥善应对国际经贸摩擦。创新应对机制和方式，依法开展进口贸易救济

◆加强商务系统自身建设

“十二五”规划走向：

国内贸易方面，着力构建搞活流通，扩大消费的长效机制；外经贸方面，着力构建在更大范围、更广领域、更高层次参与国际合作和竞争新优势，提升中国产业在国际分工中的地位；对外开放战略布局方面，协同推动沿海、内陆、沿边开放，实现不同区域错位发展、特色发展和互动发展。

政策点评：

2010年全年进出口总额2.9万亿美元左右，增长30%以上，贸易平衡状况继续改善。2011年商务工作主要预期目标是：货物进出口总额增长10%左右；非金融类对外直接投资增长10%左右。

2011年中国将积极扩大进口。完善进口促进政策，进一步简化进口管理措施，支持扩大进口，促进贸易平衡。适应国内结构调整和产业升级需要，扩大先进技术设备和关键零部件进口，推动企业技术改造。进一步拓宽粮棉等大宗商品进口渠道，便利企业及时根据国内外市场变化组织进口，缓解国内供应压力。继续推动发达国家放宽对我国的高技术出口管制。

继续把扩大消费作为工作重点，落实并进一步完善鼓励消费政策，完善城乡流通网络，加快流通现代化步伐，在扩大消费中提升流通整体水平。做好家电下乡和以旧换新工作，研究调整家电下乡产品品种结构顺应三网融合发展新趋势，大力促进电子、通信产品和服务消费。推进商业领域节能减排。

――霍建国 商务部国际贸易研究院院长

中国人民银行行长 周小川

关键词：加息、宏观审慎管理、稳健货币政策

“央行要正确把握国内外形势新变化、新特点，实施稳健的货币政策，着力提高政策的针对性、灵活性和有效性，保持物价总水平基本稳定。”

――2010年12月31日，央行行长周小川在央行网站上发布的新年致辞。

核心关注：

央行货币政策彻底转向以2010年10月20日央行突然宣布加息为转折点，此后货币政策就进入紧缩通道，在2010年全年央行共六次提高存款准备金率并两次提升利息。

未来物价上涨和经济增长幅度是决定央行货币方向的关键，周小川也指出，衡量货币供应量的标准是核心CPI.

这一年我们还要关注：在物价上涨和GDP的缓步前行的对抗中，央行步步紧缩的政策会不会误伤经济。

2011年政策扫描：

◆小步上调存款类金融机构人民币存款准备金率

◆继续上调金融机构人民币存贷款基准利率

◆进一步推进人民币汇率形成机制改革进程，增强人民币汇率弹性

◆继续完善人民币跨境收付信息管理系统、扩大跨境贸易人民币结算试点范围

◆继续与周边国家签署本币结算协议和双边本币互换协议

◆进一步加强对中小企业金融服务和对农村金融服务

“十二五”规划走向：

央行将加强对流动性的管理，增强货币政策的针对性、灵活性和有效性。同时考虑引入新的政策工具，建立宏观审慎管理框架。

政策点评：

回顾2010年的中国货币政策轨迹，两个字概括“绥靖”。央行在多个政策目标中艰难平衡。货币政策波动性大。

中国自2009年四季度以来开始调整“反危机”的超强刺激政策，2010年1~4月份，央行曾经试图通过公开市场操作及三次提高存款准备金率，加强从市场回收流动性。

但5月份随着欧债危机加剧以及对国内经济所谓“二次探底”的过度担忧，央行在三季度在公开市场净投放头寸9470亿，加上6月19日汇改重启，外汇占款猛增1万亿，在整个三季度市场投放的净头寸增加1.9万亿之巨。货币政策事实上重回极宽的轨道。

从8月份开始明显感到价格环比起来了，11月份CPI环比增长年率已经超过13%。四季度，央行货币政策开始再次转向，10月19日央行启动了34个月后的首次加息0.25个百分点，随后又三次提高准备金率和一次提高利息率。

2011年上半年令人紧张的物价数据，对央行构成很大压力，中国央行的独立性将受到空前考验。有2007年的前车之鉴，央行将在货币政策收缩过紧误伤经济和货币政策宽松刺激通胀中间找平衡点。

――刘煜辉 中国社会科学院金融研究所中国经济评价中心主任

国务院国资委主任 王勇

关键词：重组、做优做强

“数量不是一个决定因素，更重要的是企业的质量。我们要起到中央企业应该起到的引领作用、主导作用，然后进一步地去和地方国有企业、民营企业、外资企业，加强整合、合作，采取多种方式来推动中央企业良好的发展。”

――国资委主任王勇在2010年12月23日央企负责人会议上谈及年底央企整合到100家目标时作出如上表述。

核心关注：

未来五年中央企业的目标终于从“做大做强”开始向“做优做强”转变，国资委主任王勇表示这些企业应该具备以下主要特征：主业突出，公司治理良好；拥有自主知识产权的核心技术和国际知名品牌；具有较强的国际化经营能力和水平；在国际同行业中综合指标处于先进水平，形象良好，有一定的影响力。

2011政策扫描：

◆推进联合重组，促进中央企业的资源向重要行业的优势企业集中

◆加大企业内部资源整合力度，优化业务结构和组织结构，采用多种方式剥离重组非主业资产，支持具备条件的企业探索产融结合

◆集中力量重点支持有较好基础的企业发展战略性新兴产业

◆鼓励中央企业进行不留存续资产的整体上市

◆加快推进符合条件的中央企业建设规范的董事会

◆继续推进分离企业办社会职能和厂办大集体改革，做好政策性关闭破产收尾和债转股后续工作。加快处理低效无效资产和微利亏损企业

◆推进科研院所与大企业集团有效结合，建设一批具有超前性的重大技术研发平台，加大研发投入，努力突破一批居于领先地位的关键核心技术

◆深化经济增加值考核，强化全员业绩考核，合理调控中央企业职工收入分配水平，完善中央企业负责人薪酬管理和福利保障制度，规范职务消费

◆整合监管资源，切实提高监管的有效性

◆定期向社会发布国有企业改革发展信息和国有资产的经营情况，稳步推进中央企业财务信息公开

“十二五”规划走向：

做强做优中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业。

政策点评：

央企目标从过去的“做大做强”转向“做优做强”，虽是一字之差，但却是一种质变，是一种对于国资发展导向的改变。

推进联合重组、资源整合、产业升级、股份制改革、完善规范董事会等政策措施在2011年将会相继出台，也会对国资发展、央企改革起到一定的促进和推动作用。但是也必须清醒地看到，单靠目前的政策思路，是跳不出原有的怪圈的，必须进行国资政策的战略性反思。

国资改革需要反思和明确央企的定位问题、发展的制度约束和保障问题。没有清晰明确的定位战略，很多的政策和措施缺乏长远眼光。没有制度的创新，央企的竞争力问题本质上是一个伪命题，没有真正的市场竞争，就不会有真正的竞争力！制度约束和保障既包括改革的制度，也包括干部制度、管理、评价制度。

――祝波善 天强管理咨询有限公司总经理

交通运输部部长 李盛霖

关键词：资金支持力度不减、扩大公路建设

“今年将继续推进国家高速公路网、国家区域发展战略确定的交通基础设施、特大城市圈、大中城市群交通基础设施以及省际‘断头路’建设。”

――2011年1月14日，交通运输部部长李盛霖主持召开今年第一次部务会议，审议并原则同意2011年交通运输部主要工作。

核心关注：

大规模的建设投资，使得全国公路网总里程达到了398.4万公里，“十一五”的五年内新增63.9万公里，其中高速公路由“十五”期末的4.1万公里发展到7.4万公里，新增3.3万公里。2011年是“十二五”的开局之年，高速公路建设依然是重点发展目标，据了解仅当年公路建设的投资就将超出7000亿。

“十二五”规划走向：

今后一个较长时期中，优先发展交通运输的方针政策没有变。十七届五中全会更加突出强调了“按照适度超前原则，统筹各种运输方式发展”。

2011年政策扫描：

◆加强西部农村公路建设

◆推进中游荆江河段航道治理工程和南京以下12.5米深水航道建设

◆发展轨道交通和快速公交

◆建立道路运输市场诚信体系和信誉考核制度

◆推进交通运输行业信息化建设

◆建立完善交通运输行业能源消耗统计监测考核体系

◆建设省级公路应急保障基地

◆加快推进 《水路运输管理条例》《海上交通安全法》《航道法》立法进程

政策点评：

2011年，是国家“十二五”规划开局之年，交通部在“十一五”交通基础设施建设取得重大成就的基础上，提出继续推进国家高速公路网，国家区域发展战略确定的交通基础设施，特大城市圈，大中城市群交通基础设施建设的发展思路是正确的，符合国家区域经济发展对交通基础设施的要求和战略目标。

中国农产品交易公路网已初具规模，对国家经济发展起到了巨大推动作用，但随着经济发展，高速公路堵塞，运输不畅日益成为严重的社会问题。在2011年，突出解决管理出效率的问题对扩大高速公路运输能力是更为紧迫的要求。

农村公路建设资金方面有了一定的办法，而农村公路维护资金的来源多年没有更好的解决办法，建立长期的、稳定的农村公路维护资金是农村公路畅通、高效运营的有力保证。

今年，管理体制的改革要有重大突破，支线机场、内河航道、城市交通的发展才能科学、健康、快速的发展。

――董焰 国家发改委综合运输研究所研究员

铁道部部长 刘志军

关键词：铁路建设、加强改革

“2011年是 ‘十二五’的开局之年，是推进铁路现代化建设的关键一年，铁路改革发展任务十分繁重。”

――2011年1月4日，刘志军在全国铁路工作会议上如是概括铁道部的工作。

核心关注：

铁路建设的高额投资，以及高铁项目的蜂拥上马，在过去的一年中备受诟病。2010年，铁路完成基建投资7091亿元，全国的铁路营业里程也一度达到9.1万公里。新的一年中，铁路投资仍在高位运行，基建投资达7000亿。但铁道部的体制改革速度，却一直被外界评价慢如“蜗牛”，2011年能否有较大突破，成为人们最关心的问题。

2011年政策扫描：

◆优质高效推进大规模铁路建设

◆深化高铁关键技术创新，深化机车车辆技术创新，提高铁路信息化水平

◆加大铁路改革开放力度，推进铁路投融资体制改革，深化铁路运输经营改革

◆落实节能减排目标责任制，深入推进集约经营

◆抓好与境外铁路的合作项目，扩大我国铁路对外交流与合作

“十二五”规划走向：

到2015年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，其中高速铁路1.6万公里以上，西部铁路5万公里以上，快速铁路客运网覆盖省会及90%的50万以上人口城市。以高速铁路为骨架、总规模5万公里的快速铁路网基本建成，总规模7万公里的区际大能力通道布局成网，繁忙干线实现客货分线运输，新建和改造铁路客站1015座。

政策点评：

2011年至2012年是铁路发展的关键时期，到2012年底，铁道部规划的铁路高速轨道交通网将基本建成并投入运营，将对我国综合运输体系的发展产生巨大的作用。

铁道部在“十一五”为建设高铁和城际轨道交通网找到了两个办法或者说是政策措施，一是发挥中央和地方两个积极性，共同商议铁路建设的规划方案；二是铁道部和全国大部分省市签署了“部省协议”，明确双方在铁路建设中的责任和义务，共同出资建设。这两项措施推动了铁路快速、健康发展，取得了令全世界瞩目的进步。

2011年，铁路建设资金需求将在7000亿左右，以后几年差不多都是这个数字。铁路高速化，必然使铁路建设成本大幅度提升，铁路高速必然带来能源的高消耗，运营经济性下降。如何科学地处理好高速、建设成本、经济性、低能耗是一个很难把握的重要课题。

就 “铁路改革”，我个人的看法是，铁道部新建设的大量高铁、城际轨道交通项目都成立了集开发、建设、运营一体化的铁路公司，一旦交通运输体制改革方案确定，开始实施，不管是从主观上还是客观上看，铁道部已经做了一些应对准备。国家综合交通体制的改革方案和时间表决定权在国务院，这不是铁道部一个部门能够决定的事情。

――董焰 国家发改委综合运输研究所研究员

国家安监总局局长 骆琳

关键词：整合、安全

“2011年全国安全生产工作，继续降低事故总量，有效防范和坚决遏制重特大事故，促进安全生产形势的进一步稳定好转。”

――1月13日，安监总局局长骆琳在全国安全生产会议上表示。

核心关注：

数据显示，全国安全生产的事故起数在不断下降，2010年全国各类事故由2005年的71.8万起，下降到了36.3万起，死亡人数由2005年的12.7万人，下降到了7.95万人。但在“十一五”中后期，国家和地方为应对金融危机新上了一大批建设项目，一些大企业跨行业跨地区办矿办厂，上了不少煤矿、重化工等项目。未来五年中，这些项目将进入建成投产阶段。随着整合、改革的持续推进，对安全生产事故的这一数字有更低的要求，意味着安监总局的压力将越来越大。

2011年政策扫描：

◆再关闭整合一批隐患严重的小型金属与非金属矿山

◆治理1000余座危、险、病尾矿库

◆加快建设高效实用的应急救援体系

◆在矿山企业强制推行井下防灾避险“六大系统”

◆强力推进瓦斯先抽后采和综合治理

◆支持和促进地方立法

“十二五”规划走向：

安全生产奋斗目标的相对指标主要是亿元GDP事故死亡率下降36%以上，工矿商贸十万从业人员事故死亡率须下降26%以上，煤矿百万吨死亡率须下降28%以上，道路交通万车死亡率须下降32%以上。同时，对煤矿瓦斯抽采量，安全监管部门基础设施达标率等预期性指标也有不同程度的约束。

政策点评：

从政策未来的指向看，安监总局的工作重点仍然是在事故多发的矿山领域下功夫。因为在这里“抓大放小”是最容易出政绩的地方。安监总局的政策手段仍然是希望通过法律约束，技术进步和投入，减少事故源等措施来达到预期效果。如果这些手段逐一有效落实，必定会取得明显的效果。

但是，我们不难发现：除支持和促进地方立法，加快建设高效实用的应急救援体系外，安监总局的很多工作重点都是在微观上着手，这似乎有点“在位越位”的嫌疑。

企业是市场的主体，是否要完善井下防灾避险 “六大系统”，是否要加强安全生产方面的技术，设备等投入，是否要和别的企业整合重组，都是企业自主决策的结果。

安监总局在履行自己的监管职责时，不能以损害企业的股东利益，企业的正当利益为代价，来换得安全生产局面暂时的好转。

希望2011年的安监总局能够多在监管的体制环境，即企业或地方政府的外部约束上着手，稳当前，谋长远。重心下移、关口前移没有问题，但不能越俎代庖。

――刘飞 煤炭科学研究总院研究员

国土资源部部长 徐绍史

关键词：耕地保护、差别化供地、农村土地整治

“当前和今后一个时期，国土资源是影响经济社会发展的最重要因素之一，事关工业化、城镇化、农业现代化进程，既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。”

――2011年1月7日，在全国国土资源工作会议上，徐绍史如是概括当前国土资源工作所面临的新形势。

核心关注：

改革开放30多年之后，攻坚期的说法已取得共识，对于肩负全国土地资源管理的国土部来说，土地领域的改革无疑属于改革攻坚的重点。十二五规划的开局之年，这些被呼吁已久的改革能否取得实际的进展，是人们最为关注的事情。

2011年政策扫描：

◆积极探索不同区域、不同产业差别化用地政策

◆开展增减挂钩试点和农村土地整治情况检查

◆选择有条件的地区开展耕地保护补偿试点

◆加强和改善房地产用地调控，确保保障性住房用地供应

◆总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”等多种房地产用地出让模式

◆继续推进审批制度改革，规范推进农村土地管理制度改革

◆加快推进《土地管理法》和《矿产资源法》修改及配套法规的制定

“十二五”规划走向：

基本农田稳定在15.6亿亩以上，严格落实耕地占补平衡，建设占用和灾毁耕地足额补充。落实节约优先战略，实现单位GDP建设用地消耗降低30%以上，矿产资源总回收率提高3%-5%。优先保障民生用地供应，严格落实被征地农民的补偿政策。初步建成城乡统一的建设用地市场和统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。

政策点评：

2011年针对土地财政问题，国土资源部在积极改革土地出让方式，在徐绍史部长的讲话中，“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等住宅用地出让模式将得到鼓励。但综合评标只是降低了竞价的程度，并没有改变供需结构，所以，它只能从一个方面改善高地价的问题。

另外，行政措施可能会在短期内起到一定的抑制作用，但有利有弊。比如对招拍挂出让中溢价率超过50%要上报的要求，是给地方政府一个信号，要控制高地价的出现。这道门槛推出之后，地方政府可能采取措施人为地把土地价格压下来。这很有可能造成市场竞争不充分，在竞争者之间产生不公。

从长远来看，土地调控还是要放开市场，保证充足而有效的供应，给市场一个强有力的信号，土地供应充足，不要抢。各地可以在年初或上半年，就把所有要出让的土地都拿到市场上，不要上半年一块、一块地卖，到年底快完不成任务了，再一起推向市场。增强土地调控的效果，主要是减少行政管制，让这个市场更加规范、开放。

――邹晓云 中国土地勘测规划院副总工程师

农业部部长 韩长赋

关键词：粮食增产、农民增收

“确保2011年粮食产量稳定在1万亿斤以上，保障农产品市场有效供给，使农民收入继续有较快增长。”

――2010年12月21日，农业部部长韩长赋在全国农业工作会议上表示。

核心关注：

中央一号文件明确了农田水利建设将获得政府重点投入，以稳保农产品生产供给，稳定农产品价格，并力促农民增收。去冬以来国内很多省区遭遇严重干旱，再加之农田水利基础太过薄弱，可以看出，眼下农业农村经济形势的复杂性和艰巨性，今年要真正实现农业增产、农民增收，并稳保“菜篮子”的有效供给，整个农业农村经济工作面临的压力很大。

2011年政策扫描：

◆大兴农田水利设施建设

◆强化粮食生产大县奖励政策

◆完善粮食最低收购价和临时收储等农产品市场调控政策

◆实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划

◆继续推动落实国务院关于促进农机化发展的政策措施

◆推动农地流转指导意见的出台和实施

◆加快出台推进现代种业发展的意见，培育种子龙头企业

◆继续实施好转基因重大专项

“十二五”规划走向：

粮食播种面积要稳定在16亿亩以上，粮食生产能力在1万亿斤水平上稳步提升，“菜篮子”产品生产供应充足、质量安全。农民收入持续较快增长，农村富余劳动力加快转移。

政策点评：

从需求来看，随着工业化、城镇化快速推进和人民生活水平的不断提升，我国粮食需求是呈刚性增长的态势，粮食生产基本仍然处于紧平衡状态，并不容太乐观。加之现在极端天气现象增多，农业气象灾害和病虫害呈多发、频发、重发态势。因此，确保我国粮食安全的任务十分艰巨。

农民增收方面也需要高度重视。国家统计局公布去年农民人均纯收入是5919元，扣除价格因素，实际还增长了10.9%，既高于城镇居民7.8%的增速，也高于10.3%的GDP年增速。但如果考虑到城镇居民所享有的教育、住房、卫生和社会保障等方面作为福利的隐性收入成分和统计局数据的虚假成分，农民收入与城市居民的差距还很大。

还需要注意的是农业增产不增收的情况。长期以来，我国实行的是低粮价政策，农民卖粮食、农产品价格偏低，而城市工业品价格却偏高。最近几年很多地方搞的村舍拆迁，让农民上楼、集中居住等问题就表现得很明显，农民的土地、农村的土地，被政府征占用以后，一旦变成建设用地，就是几十倍，甚至上百倍的价格，中间巨大的差价都被拿走，是农民享受不到的。

――郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院副院长

人力资源和社会保障部部长 尹蔚民

关键词：民生为本、人才优先

“坚持‘民生为本、人才优先’的工作主线，把充分就业作为经济社会发展的优先目标，全力做好促进就业工作。”

――2010年12月30日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在全国人社工作会议上如是概述。

核心关注：

2011年，全国应届高校毕业生将达到660万。可以预见，当前及今后一个时期，我国就业形势依然十分严峻，就业总量压力和结构性矛盾并存，一方面将长期面对劳动力供大于求的基本格局和巨大的就业压力；另一方面也将面临更加复杂的结构性矛盾。去年四季度以来部分地区再次出现“招工难”现象正是就业结构性矛盾的具体表现。

2011年政策扫描：

◆实施《社会保险法》，新农保试点范围扩大到40%的县

◆实施修订后的 《工伤保险条例》，推进工伤预防和工伤康复试点工作

◆进一步提高各项社会保险待遇水平，按照10%的增幅继续提高企业退休人员基本养老金

◆完善公务员制度，推进《公务员法》配套法规建设

◆深化事业单位人事制度和工资收入分配制度改革

◆研究制定进一步加强农民工服务工作的指导意见，推进符合条件的农民工在城镇落户

◆推进劳动人事争议调解组织基层建设，全国50%的仲裁机构完成仲裁院建设

十二五规划走向：

经济结构战略性调整对促进就业提出新的更高要求，高校毕业生、农民工、就业困难人员就业是工作重点。继续坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。积极推进机关、事业单位和企业的工资收入分配制度改革工作。

政策点评：

“民工荒、就业难”等问题在2011年仍然不容乐观，沿海地区的民工荒现象和大学生就业难问题不会缓解，还可能加剧。主要原因在于，高校大规模扩张导致大学生远远高于技校生和职高生，应适当缩小高等教育的规模，加快我国技工与职业学校的发展，比如一些三本大学可部分改造成技校或者职高。

如果脱离我国仍然处于发展中国家的现实，对城市科技人才数量、比例的提高强调的过分，就会进一步强化对现有高等教育规模扩张的要求，使高等学校大学生的扩招无法降温，从而造成我国中东部地区的技工荒、民工荒问题的加剧。

2011年中国劳动力市场发展趋势将表现为：治理通货膨胀与扩大就业的矛盾会日渐显现，中长期内的人工成本增长成为趋势，就业能力和就业质量成为关注的重点，新生代农民工诉求导致人力资源管理模式的变化，人力资源管理基础设置和管理平台的建设将大力推进。

――曾湘泉 中国人民大学劳动人事学院院长、中国就业研究所所长

――刘尔铎 中国人民大学劳动人事学院副院长

卫生部部长 陈竺

关键词：基本药物制度、公立医院改革

“医改是2011年卫生工作的重中之重，医药卫生部门要全面完成五项医改任务，突出抓好国家基本药物制度建设和公立医院改革试点。”

――2011年1月6日，卫生部部长陈竺在全国卫生工作会议上如是强调。

核心关注：

新医改于2009年开启，为期3年，2011年是最后一年。其中，基本药物制度自2009年8月实施以来，已经取得了比较明显的进展和初步效果，但也出现了一些亟待解决的问题，如招标采购和零差率销售。而公立医院改革于2010年2月23日正式下发文件，确定在16个城市试点，至今喜忧参半，试点城市的热情并不算高，相关财政补贴问题也并未得到落实。因此2011年对于卫生部以及新医改收官来说，是意义重大的一年。

2011年政策扫描：

◆巩固扩大国家基本药物制度实施范围，抓紧研究调整基层部分的基本药物目录

◆优先建设发展县医院，推进县医院综合改革试点

◆改革收费结算和医保支付方式

◆争取再次提高新农合国家补助标准，积极推进新农合立法

◆推动 《保健食品监督管理条例》出台

◆为城乡基层医疗卫生机构培训1万名药剂人员，探索建立药师制度

“十二五”规划走向：

鼓励支持社会资本举办非营利性和营利性医疗机构。建立健全有利于发挥中医药特色的体制、机制和投入政策，推进中医药立法进程和中医药标准化建设。到2015年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度初步建立，人均期望寿命达到74.5岁。提高政府和社会卫生支出占卫生总费用的比例，个人支出比例降至30%以下。

政策点评：

提及医改，舆论关注点及人们的目光，主要集中在基本药物制度建设和公立医院改革试点这两个方面。这些政策能否在执行中得到贯彻落实，真正到百姓手中是否能够不被衰减，以及出现的新问题是否能够及时得到解决，都反映了政府未来的执政能力，同时也是对现有政策的一次检验。实施国家基本药物制度，可以保证基本药物足量供应和合理使用，有望缓解老百姓“看病贵”的问题，但同时也难抑大医院药价虚高现象。

而医疗改革在执行的过程中也不是一帆风顺的。政策的落实问题历来都是工作的主要问题，有时候中央政府的政策往往到地方不能有效地执行，无论是国家基本药物制度的实施还是医疗改革，都不是出台几项政策就能够完全解决的，还需要根据国民经济的发展不断地进行调整和改善。

――冯云 力行律师事务所承办人、医改政策研究者

住房和城乡建设部部长 姜伟新

关键词：房地产市场调控、保障性安居工程

“适时会同监察部对省、市人民政府稳定房价工作进行考核，对政策落实不到位、工作不得力的，进行约谈直至追究责任。”

――2010年12月29日，全国住房城乡建设工作会议上，姜伟新在住建部新一年的工作内容中首先提及房地产市场调控。

核心关注：

如果说过去几年楼市调控主要还是中央政府主导，那么2011年，一个最明显的改变就是，控制房价的主要责任下放到了地方政府。与此同时，大幅增加的保障房建设任务也将进一步考验地方政府的财政压力。而作为主管部门的住建部，在面临着极大监管压力的同时，也在进一步扩大其部门权力。

2011年政策扫描：

◆储备调控政策，对稳定房价不得力的地方政府进行约谈直至追究责任

◆更大规模推进保障性安居工程建设，重点发展公共租赁住房

◆编制实施好城镇体系规划，积极推动城市基础设施和服务功能向农村地区延伸

◆推进建筑节能和科技创新，推广应用建筑业10项新技术

◆加快垃圾处理设施、污水处理厂及配套管网建设

◆强化对住房公积金支持保障性住房建设试点的监管

“十二五”规划走向：

抑制投资投机性需求，积极发展住房二级市场和租赁市场。加强房屋拆迁市场监管，加快推进个人住房信息系统建设。

政策点评：

现在媒体上充斥着这样的言论，把中国住宅建设和解决老百姓住房的诸多事情的主要矛盾归结于政府和市场，政府和企业，这无疑是错了。

中国房地产市场的主要矛盾是首先发展不足，有十个人吃饭八个馒头，首先有两个人吃不上馒头。第二是发展不平衡，大城市和中小城市，人们急于涌入的核心城市以及中小城镇发展严重不平衡，穷和富发展不平衡，市场和保障发展不平衡。第三，我们面对的是一个不规范的房地产市场。比如投机性的，比如政府调整产业政策的时候，政府在提供公共产品的时候反而引发的一些或公开或隐蔽的问题，比如公务员小区，不规范的投机性炒作盛行等等。最后一个我们还得关注中国特有的国情，比如说农产品进城问题，比如城市化过程中的基础设施和城市承载力问题。

以上这些才是我们研究问题时首先要考虑到的因素。

从这个意义上讲，限购令是需要讨论但不应该持续关注的地方。限购令的本质就是限制一些过多过度占用资源的需求，明确地说就是部分房价上涨过快的城市，地方政府有权根据需要在一段时间内决定限购甚至禁购，这是一个调整供求管理的政策，也是一个长期政策。

――陈淮 住房和城乡建设部政策研究中心主任

国家审计署审计长 刘家义

关键词：地方政府性债务全面摸底

“各级审计机关在人员、技术等方面全力保障，既要摸清已有地方政府债务底数，又要坚决防止有的地方借‘十二五’开局盲目铺摊子、上项目，形成新的浪费和风险。”

――2011年 1月18日，在全国审计工作会议上，国家审计署审计长刘家义对地方债审计提出要求。

核心关注：

为促进加强和改善宏观调控，审计署不断深化对重大政策贯彻执行情况的跟踪审计和调查。重点对汶川、玉树、舟曲救灾和灾后恢复重建以及刺激政策中的京沪高速铁路、机场等4.9万多个政府投资项目进行审计，还对世博会、亚运会等重大事项进行了审计。审计报告不再风暴，但审计在经济活动中的行动速度和能力都有了很大提高。国民经济中各领域、项目和主要负责人接受审计不再新鲜。

2011年政策扫描：

◆重点审计财政支出结构和信贷资金投向。

◆关注预算管理和预算执行情况，推动政府所有收支纳入预算管理。

◆对地方政府性债务进行全面摸底审计，摸清规模和结构，反映问题和成因。

◆揭露和查处违反土地、环境保护政策的重大违法违规问题，加强对水、矿产、土地等资源以及重点流域、区域、行业环境保护情况的专项审计和调查。

◆监督检查保障性住房资金的投入、使用和管理情况。

◆全面推进经济责任审计工作，逐步建立和推行领导干部任期内轮审制度。

◆加大审计结果公开力度，推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。

“十二五”规划走向：

审计工作要实现四大目标，即推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，全面提升审计层次和高度。审计署也强调将在“十二五”时期，强化对政府外债、境外企业和国外贷援款项目审计监督，服务 “走出去”战略。

政策点评：

审计报告虽不再“风暴”，但审计工作在经济领域的深度和广度已今非昔比，审计对宏观经济的关注近两年较为明显，财政支出、信贷规模都是审计检查重点。

此外，审计把通过审计检查发现问题纠正问题，防范在土地征用、拆迁安置和企业改制等方面可能引发的社会问题作为其重要工作目标。

审计正在力求发挥其保障经济社会健康运行的 “免疫系统”功能。

――席斯 本报高级记者

环境保护部部长 周生贤

关键词：节能减排、主要污染物总量控制

“以解决影响可持续发展和损害群众健康的突出环境问题为重点，扎实推进污染减排，抓好核与辐射安全监管，为‘十二五’环境保护事业发展创造良好开局。”

――2011年1月13日，周生贤在全国环境保护工作会议上阐述了2011年环保部的工作重心。

核心关注：

中国经济成长的代价是环境急剧恶化和形成连锁的污染，环境保护最终要落在人身上，也就是说环境保护的目的是要保护人类和其他自然生物的生存。至于下一步工作中将减少多少二氧化碳，是否还会拉闸限电，都不重要，最重要的是新的一年，我们能否在一个健康无污染的环境下工作和生活。

此外，今年确定的减排任务同2010年相比，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四种主要污染物的排放量均下降1.5%，考虑到“十二五”开局各地的投资冲动高涨，国际经济日趋回暖，以及需要时间部署新增约束性指标，污染减排任务相当艰巨。

2011年政策扫描：

◆解决水、空气、重金属污染等损害群众健康的突出环境问题

◆编制好“十二五”环保规划以及主要污染物总量控制规划、重点流域水污染防治规划、核安全与放射性污染防治规划、能力建设规划等各专项规划

◆提高并严格执行造纸、纺织、皮革、化工等行业的主要污染物排放标准，严格执行产业政策和国家下达的落后产能关停计划

◆全面启动县县建设污水处理厂工程，开展农业源污染减排工程建设

◆继续加强燃煤电厂脱硫，切实加强电厂脱硝，严格控制机动车尾气排放

◆对位于饮用水源地附近、江河两岸、人口密集地区等环境敏感地区的石化项目，要特别慎重审批；对钢铁行业建设项目，建立长效监管机制

◆对水电行业建设项目，坚持“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则，以规划环评为龙头，严把水电建设环评关

◆抓紧《环境保护法》修订草案的起草论证，继续推动自然遗产保护法的立法工作

“十二五”规划走向：

到2015年，单位国内生产总值二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善，环境保护体系逐步完善；全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量比2010年分别削减8%、8%、10%和10%，待全国人代会批准后实施。

政策点评：

2010年，中国在节能减排和环境保护等领域取得长足进展，“十一五”节能减排目标提前实现，国家新型能源的战略地位逐渐确立等得到国际社会的认可。特别是在节能、新能源、清洁技术等领域在国际市场上的领先地位愈加突出，当然，也有一些不足，希望在“十二五”期间，节能减排的目标应更加结合国情，从实际出发制定更加务实的目标。

――吴昌华 国际气候组织中国区总裁

教育部部长 袁贵仁

关键词：落实

“全面落实教育规划纲要是当前教育系统的紧迫任务。……现在的当务之急，就是落实。‘落实’是2011年全国教育工作的关键词、核心词。”

――教育部部长袁贵仁在2011年1月24日的全国教育工作会议上做出如上表述。

核心关注：

全国教育工作会议和教育规划纲要，描绘了教育改革发展的蓝图，指明了教育事业科学发展的方向，明确了各级各类教育的目标任务。现在的当务之急，就是落实。能不能抓好落实，既是教育系统面临的紧迫任务，也是对教育系统的重大考验。袁贵仁强调，全面落实教育规划纲要必须整体推进突出重点，也必须转变职能改进作风。

2011年政策扫描：

◆全面落实教育规划纲要，稳步实施国家重大教育发展项目和改革试点

◆高度重视公共教育资源合理配置，建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进校舍安全工程，加快薄弱学校改造，加快发展农村教育事业，缩小城乡教育发展差距

◆积极发展学前教育，完善高中和职业教育，扩大中等职业教育免费范围，全面提高高等教育质量

◆健全国家资助政策体系，解决好城乡经济困难家庭子女上学问题

◆解决好农民工子女入学实际问题

◆着力做好高校毕业生就业工作

“十二五”规划走向：

“十二五”期间，一是要主动适应国家和地方发展需求，在服务加快转变经济发展方式、推动教育优先发展上下工夫。二是要坚持促进教育公平，在改善民生、解决人民群众关心的实际问题上下工夫。三是要着力提高教育质量，在推动各级各类教育科学发展上下工夫。四是要大力推进改革试点，组织实施重大项目，在完善教育科学发展的体制机制上下工夫。

政策点评：

可以说2010年是大家关注教育问题较多，以及探讨教改思路较多的一年，怎样落实这些思路，解决现实中的问题，可能是接下来我们需要更加关注的。

2011年是改革关键年。因为去年年底，我们已经公布了“十大任务”，改革怎样落地，将成为2011年非常重要的内容。2011年全年，“十大任务”的进展及推进的情况都将成为焦点，是否能够落实《规划纲要》的精神，是否能够针对现实生活中各种各样的问题拿出改革的具体方案，这些不仅仅涉及到试点本身，而且未来对整体推进《规划纲要》的改革内容也非常关键。

――熊丙奇 21世纪教育研究院副院长

保监会主席 吴定富

关键词：防范风险、规范秩序

着力防范化解保险风险，着力规范保险市场秩序，着力保护被保险人利益，促进保险业平稳较快发展。

――2011年1月11日，吴定富在全国保险监管工作会议上这样概述保险监管首要任务。

核心关注：

在快速发展中，保险业积累的深层次问题和矛盾正在逐步显现，一些短期问题和长期问题相互交织。宏观看，“长寿风险、利率风险和巨灾风险”三种风险，中观上的保险资产管理风险，以及微观上的偿付能力不达标风险和市场秩序风险等，依然在2011年考验保监会的政策水平。

2011年政策扫描：

◆建立以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障的 “五道防线”

◆把打击虚假经营行为作为规范市场秩序的重点

◆将建立佣金和手续费集中支付制度

◆制定实施《保险公司财会基础工作指引》

◆将修订 《保险公司次级定期债务管理办法》

◆完善分类监管指标体系。

◆加强对股权和不动产投资的重点监管

“十二五”规划走向：

继续推进保险业的战略性调整和转型；继续调整业务结构，积极发展满足消费者需求、体现核心优势的保障型业务。促进保险业的集约化管理，实现从价格、规模竞争转向产品、服务和管理质量的理性竞争，增强盈利能力。推进保险业改革创新；鼓励支持有条件的保险公司改制上市；推动保险改革试验区创新发展。

政策点评：

如何规范市场秩序是化解保险风险之后，2011年保险监管工作的重中之重。

保险业发展至今，出现了一些诚信问题，诸如对客户利益、理赔服务等均出现了系列问题，都需要监管方面做更多的工作。如果市场秩序都不规范的话，行业就没有前途。

偿付能力方面的监管也是如此，就像防范偿付能力不达标风险始终都是监管层的工作重点，严格执行是必要的，需要监管部门去完善相关政策。

保险业去年出现的一些大案；就是由于过去监管不到位，诸如以前保险公司分支机构出现的问题，其实长期存在着；如果不完善监管的话，还会出现类似问题，因此需要标本兼治。

不过，在监管过程中，更多是制度上的完善，而不是加强；这需要监管机构去权衡利弊。

――郭金龙 中国社会科学院金融研究所保险研究室主任

国家税务总局局长 肖捷

关键词：税改

“坚持依法征税、和谐征税，取之于民、用之于民，继续落实结构性减税政策，积极推进税制改革，优化税收征管和纳税服务，更好地发挥税收对转变经济发展方式、调节收入分配、保障和改善民生的积极作用，为促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步作出新的贡献。”

――2010年12月29日，国家税务总局局长肖捷在全国税务工作会上就2011年税务工作重点如是说。

核心关注：

2011年是税制改革进行较多的年份，新年第一个月，陆续出台了房屋交易营业税、房产税试点等增税政策，在接下来的11个月减税政策被极大关注。个人所得税、消费税、增值税、资源税改革的内容和推进与否关乎所有百姓和企业。

2011年政策扫描：

◆减轻工薪税负的个人所得税改革

◆增值税替代营业税的时间以及替代幅度

◆资源税改革在通胀率较高情况下能否推进

◆环境税研究取得阶段性成果，有望试点

◆车船税草案修改后二次上会

◆房产税试点效果

◆继续强化税收征管水平，提高纳税人税法遵从度

“十二五”规划走向：

2011年将继续落实增值税转型改革措施，完善企业所得税法相关配套办法，落实好国务院已经确定的税收调整政策。

强化合并和汇总纳税企业所得税管理，严格企业所得税税前扣除审核工作，进一步推进个人所得税全员全额扣缴明细申报工作，抓好高收入者个人所得税征管，推进房地产交易环节税收管理，强化出口退税管理，进一步做好社保费征管工作。

综合与分类结合的个人所得税制是“十二五”税改的重头戏，虽然难度大，但有了房产税试点的例子，“十二五”成行也不是没有可能。环境税有望在“十二五”期间进行试点。

政策点评：

下一步税改框架内，有减税改革也有增税措施，政府在考量总体税负情况下，应合理搭配增减改革，使居民税收负担保持在适度范围内。政府希望税法能在纳税人中得到遵从，首先需要尊重纳税人，税法的内容以及出台与否应征求纳税人的意见。当前，在国民经济中税收政策成为各个领域必不可少的调控工具，房价要房产税来抑制，收入分配要个人所得税来平衡，进出口贸易需要关税和增值税来调整，消费同样需要车船税、营业税等税收政策来鼓励或抑制。2011年关税进出口增值税等税收政策仍然较为灵活，但资源税、环境税等制度将仍然瞻前顾后。

――席斯 本报高级记者

国家统计局局长 马建堂

关键词：规范统一、公开透明、四大工程

统计部门将以提高统计能力、统计数据质量和政府统计公信力为目标，大力推进统计工作的规范统一、改革创新、公开透明，加快建设基本单位名录库、企业一套表制度、数据采集处理软件、联网直报等四大工程。

――2011年1月30日，马建堂向广大统计调查对象、统计用户和统计工作者拜年致辞。

核心关注：

统计局是中国经济数据的发布部门，它不能制定宏观政策进行宏观调控，但能够影响人们对宏观经济的预期。而且，统计数据准确性也是影响宏观调控的针对性、灵活性、有效性的关键因素，所以统计数据必须要做到透明、公开、公正，但前提条件是数据统计方法是否合理、统计数据公布方法是否公正。

2011年政策扫描：

◆每个月度发布中国经济月度统计数据

◆每季度发布中国经济季度统计数据

◆定期公布50个城市主要食品平均价格变动情况

◆定期在网站上公布企业景气和企业家信心指数

◆公布第六次全国人口普查结果

◆规范统计业务流程和操作规程，建立统计数据质量控制体系，推进统计工作规范化、标准化

◆加快建设基本单位名录库、企业一套表制度，数据采集处理软件、联网直报等四大工程

◆推进统筹统计发展改革，进一步健全统计标准，统一基本统计调查制度

◆调查统计基层建设，继续夯实统计基层基础

“十二五”规划走向：

总体目标是建成符合国际通行规则，调查制度科学、调查行为规范、调查方法透明、组织体系完善、技术手段先进、法制保障有力、队伍素质优良、服务水平一流的现代统计体系，基本实现统计现代化。

政策点评：

每年市场都会此起彼伏地响起对统计局公布数据的质疑，去年一篇《统计数据和主观感受：CPI是风动还是帆动？》的文章更将学者和部委的争论推到顶峰，中国社科院的徐奇通过自己的数学模型计算得出“5年当中，CPI大约被系统地低估了7%”的结论，此次争论以学者惨败告终，估计2011年没有人再拿CPI的统计方法与统计局叫板。

人口普查是去年统计局做的一件大事，这是中华人民共和国建国以来第六次全国人口普查，此次人口普查从2010年11月1日零时开始到2010年11月10日结束。为了这十天的人口普查，全国统计局在去年三四月就开始准备，动员了全国4万名人口普查员，初步预计花费80多亿元人民币。目前国内外都在关注4月份统计局公布的第六次人口普查的结果。

――孙健芳 本报首席记者

国家外汇管理局局长 易纲

关键词：推进改革、防范跨境资金流动冲击

“把应对和打击”热钱流入作为当前外汇管理工作的着力点，把推进重点领域改革作为做好外汇管理工作的关键点。

――2011年1月，易纲在全国外汇管理工作会议上这样描述2011年外管局的工作重点。

核心关注：

在扩大开放与防范跨境资金流动风险之间平衡各种利弊关系，2011年的外汇管理政策将是一道两难课题。不仅如此，“十二五”期间，外管局需破解一系列的两难问题――诸如有效监管与贸易投资便利化、处理好保持经济平稳较快发展与促进国际收支平衡、扩大开放与防范风险等；这些“难题”都需要外管局通过不断深化改革去加以解决。

2011年政策扫描：

◆进一步完善跨境资金异常流入应对预案，守住风险底线

◆保持对异常跨境资金流入的高压态势

◆争取在进出口核销、资本项目可兑换、数据和系统整合、主体监管等重点领域和关键环节取得突破

◆推进资本项目管理改革和外汇市场发展

◆进一步完善外汇储备经营管理，实现外汇储备资产保值增值

◆在对违法违规市场主体加强管理的同时，对遵纪守法的市场主体提供尽可能的政策便利

◆在涉及跨境资金流动监管的环节上，加强沟通协调，形成防范跨境资金流动冲击的监管合力

“十二五”规划走向：

进一步推进贸易投资便利化，加快外汇市场发展，完善外汇储备管理体制，稳步放宽跨境资本交易限制，健全跨境资金监测分析体系，构建监测及时、风险可控、管理有效、服务到位，符合市场经济发展需要的外汇管理体制机制。

经常项目管理，在进口付汇核销制度改革的基础上，进一步深化出口收汇核销制度改革。资本项目管理，在风险可控的前提下，推进人民币资本项目可兑换进程。

政策点评：

就外汇管理来说，在目前制度下和思维方式下，其创新的空间有限。过多开放资本账户项目风险很大，而不开放资本项目政策创新很难。因此，其“十二五”规划看不到很多新意。

不过，如果从币种入手，将经常项目下的人民币跨境业务和资本项目下的人民币跨境流动结合起来，甚至与一些主权货币经常和资本项目下的业务开放结合起来，来开展人民币、主权货币在国际银行间的相互授信和相互拆解、融资等，以及开展境外银行对企业的人民币授信和国内银行对企业的外币主权货币授信等，则“十二五”期间“稳步放宽跨境资本交易限制、逐步实现人民币资本项目可兑换”仍然有很大的政策和制度创新空间，也有利于推进人民币的国际化。

――陈炳才 中国国家行政学院决策咨询部副主任、研究员

银监会主席 刘明康

关键词：转变发展方式、防范风险

2011年全面推进加快转变发展方式，着力提高监管政策的前瞻性、深入性、有效性，着力增强改革发展的科学性、持续性稳健性，着力布控防范系统性和区域性风险，确保银行业安全稳健运行，促进实体经济平稳较快发展。

――2011年1月17日，银监会2010年工作会议上，刘明康如是概述2010年银监会的首要工作。

核心关注：

2010年，面对复杂多变的国内外经济金融形势，针对银行业潜在风险凸显的严峻挑战，银监会系统抓住银行业各项指标处于历史最高水平的机遇，把握主动权，加强前瞻介入监管，引领中国银行业科学发展。目前，银行业转变发展方式已逐渐进入日程，贯彻落实国家宏观调控政策的内生动力有所增强，全面风险管理水平明显提高，重点领域风险得到及时预警和有效防控，稳健发展的良好态势得以继续保持。

2011年政策扫描：

◆严密防范四大风险，守住风险底线

◆深化体制机制改革，提升核心竞争力

◆抓好市场准入、非现场监管和现场检查工作重大部署的落实；抓好新监管标准的完善和实施，科学制定监管有效性建设中长期规划，优化完善监管组织架构和运行机制；抓好并表监管

“十二五”规划走向：

推进政策性银行、大型商业银行、中小商业银行和其他银行业金融机构分层配置，加快建设和完善社区金融服务组织体系，完善农村金融组织体系；健全和完善具有中国特色的银行业公司治理模式，提高经营管理水平和风险内控能力；推进银行业金融服务专业化、特色化、精细化、品牌化，加强薄弱环节金融服务；强化监管有效性建设，加强对存款人和金融消费者合法权益的保护，维护银行业安全稳健运行。

政策点评：

2011年，随着贷款增速逐步回归常态，银监会主要从审慎监管角度予配合央行进行货币政策调控。银监会将会监督各家商业银行把信贷资金更多投向 “三农”、小企业、节能减排等领域，“三农”和小企业的贷款增速不能低于各项贷款平均增速，要在风险可控、商业可持续的条件下支持保障性住房建设，更好地服务于经济发展方式的转型。商业银行也应该加强行业研究，自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和年度经营计划，主动增强预见能力和应对水平。

――赵庆明 中国建设银行行长办公室高级经理

证监会主席 尚福林

关键词：多层次市场、退市制度、国际板、转融通

全力推进资本市场持续稳定健康发展，更好地服务于经济社会发展全局。

――2011年1月14日，尚福林在2011年全国证券期货监管工作会议上作出如上表示。

核心关注：

2011年证监会还将抓紧启动中关村试点范围扩大工作，加快建设统一监管的全国性场外市场，同时要继续深入推进债券发行监管改革，研究推出发行体制后续改革措施，完善退市制度。还值得关注的是，国际板的推出可能会在2011年内完成，备受期待的转融通业务也有可能得以开展。

2011年政策扫描：

◆场外市场扩容，启动中关村试点范围扩大工作

◆支持银行到交易所债券市场开展交易，显著增加债券融资规模

◆落实创业板定位，支持战略性新兴产业发展

◆研究推出发行体制后续改革措施，完善退市制度

◆推动《基金法》、《期货法》、《上市公司监督管理条例》修订、制定

◆建立上市公司内幕信息知情人登记制度

◆发展融资融券业务，推出转融通业务

◆推进国际板建设

“十二五”规划走向：

提高直接融资比重、加快完善多层次资本市场、充分发挥资本市场支持创新创业的机制优势、拓展对外经济合作空间等将成为“十二五”期间的政策原则。

政策点评：

作为证监会2011年工作的第一重点，启动中关村试点范围扩大工作体现出国家对资本市场的战略定位，让更多创业行为得到银行体系之外的资金支持，而被称为“新三板”的中关村场外市场有望得到迅速发展。

如何下好规范和引导借壳上市及完善退市制度这一步棋，这实际上是防范多年来股市概念化炒作的政策依据，因此具体的规则令人期待。而可能升级的打击内幕交易行动，则备受券商、基金等金融机构从业人员的关注。

2011年将是流动性收紧的一年，如果国际板推出后势必会新增许多国外的蓝筹股，这将继续分流市场资金，也将使得A股出现估值回归。

转融通业务一旦推出会提高当前券商融资融券品种的范围，特别是融券品种的范围和数量，相应的会进一步提升A股市场的活跃度和波动幅度，不过这种影响是间接的。

在股指期货市场得到良好运用的投资者适当性制度将在商品期货市场得以推广，这是证监会抑制期货市场投机过盛的一个重要“抓手”，而支持期货公司的并购重组，则让人想起多年前券商行业经历的发展过程。

――刘峰 中原证券研究所策略部经理

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