减税可以脱贫吗？美国“机会特区”的观察与启示

减税可以脱贫吗？美国“机会特区”的观察与启示 2020-09-03 17:30:14 原标题：减税可以脱贫吗？美国机会特区的观察与启示

贫困是全球性难题。

四十年前，中国在改革开放之初，曾设立经济特区，以优惠税收、低廉土地及劳动力等经济要素优势，广泛吸引海外资本，学习先进技术及管理经验，助力数亿人口的脱贫进程。

这一理念及经验，近年来，被美国联邦行政领导团队所借鉴，他们致力于类似经济特区的筹备与兴建，以期解决欠发达区域的经济发展落后等问题。数十年来，美国区域间经济发展失衡趋势相当明显，据统计，在其境内，约有5200万人居住在欠发达地区，这些区域的失业率是全国平均水平的1.6倍，居民收入低于全国平均收入的37%，与全国平均贫困率的17%相比，欠发达地区的平均贫困率超过32%。此类区域突出的社会性问题是，实体资本短缺，就业岗位稀少，家庭平均工资收入较低，民众受教育水平普遍不足，社区居住环境质量较差，公共基础设施破旧，青年人的违法犯罪率较高。

为解决上述问题，均衡区域发展，普惠共享经济发展成果，2017年底，在由总统特朗普签署并颁布《减税与就业法案》中，有这样一项税收优惠型举措——机会特区，通过市场激励手段来帮扶落后地带的低收入群体，进而实现消除贫困的既定目标。

本文围绕机会特区这一主题，分别从法律制度设计、行政机构设置以及实施效果等三方面进行梳理，以期为中国当前正在实施的精准脱贫攻坚战，提供针对性的参考与借鉴。

减税法案中的机会特区

在减税法案中，机会特区的打造，从申请到设立，有着较为严格与缜密的程序规范，涉及联邦、州、地方政府等相关职能部门，反映了国家治理下税收制度的经济调节与适应性，其具体规定如下：

第一，认定流程。在符合低收入居民聚集等特征基础上的社区，由所在区域的州政府负责人在规定期限内提名申请——拟定机会特区申报名单，并以书面形式上报联邦政府对接部门；随后，对接部门负责人在规定期限内进行审核，以确认候选名单，从而正式公示并确定为机会特区。针对上述规定的具体期限，经州与联邦对接部门负责人协商后，可适当延长但不超过30天。

第二，申报数量及时间限制。一般来说，每个州政府允许申报机会特区的数量，不得超过所在州低收入社区总数的25%，但如果该州低收入社区总数少于100个，那么该州可以足额申报25个。与低收入社区相邻的社区，如其家庭中位数收入不超过其相邻的低收入社区家庭中位数收入的125%，也可以申报成为机会特区，但是，此类情况所涉及的人口数量不得超过该州人口总数量的5%。此外，在机会特区享受年限方面，相关优惠政策的有效期为十年。

第三，机会特区基金。与其他税收刺激措施不同的是，机会特区的税收激励明确了机会特区基金这一中间环节。这也就是说，只有在机会特区基金中投资的纳税人，其资本收益才可以享受延迟纳税及更低税率的优惠待遇。在这里，对于机会特区基金的规定具体如下：其90%以上的资产须要隶属于机会特区所覆盖的区域，而这一资产的具体形式可以是股票或商业利益或在机会特区的有形实体。

第四，税收优惠设置。在机会特区满足一系列的申办条件、时间及程序后，接下来便是投资者最为关注的方面——低税率的相关规定。如果投资者在机会特区基金中持续投资5年以上，可享受原始投资价值10%的免税，如果投资者在机会特区基金中持续投资7年以上，可享受在此基础上原始投资价值5%的免税，如果投资者在机会特区基金中持续投资10年以上，其所获的资本投资价值均可以获得免税待遇。

总之，投资者及企业家可以通过机会特区基金这一投资渠道，持续投资于机会特区，从而在资本利得方面享受延迟纳税或较低的税收优惠政策，进而提高资本投资的回报率，而正是这一税率结构的优惠设置，加速吸引欠发达地区所急需的长期性投资。

机会与复兴委员会

为及时与地方各级政府部门、投资人及利益相关者协调，推动机会特区系列举措的切实落地，在《减税与就业法案》签署一年后的2018年12月12日，特朗普总统签发联邦命令，成立白宫机会与复兴委员会，从而在联邦层面上确立了具体的执行机构及相关负责人。

该委员会由包括住房与发展部、财政部、农业部、商务部、劳工部、交通部及能源部等在内的十三个联邦直属机构组成，时任住房与城市发展的部长兼任负责人，定期召开委员会会议，确定会议议程，在法律允许及现有拨款范围内提供资金及管理支持，如征求地方各级政府及私人投资机构的相关意见，在机会特区中确定优先鼓励投资的项目，以切实减轻进入机会特区的资本制度性成本负担，通过简政放权畅通进入机会特区的资本阻碍性条款，进而避免因欠缺协调与针对性将导致落实不畅、程序繁琐以及效益低下等问题。

与此同时，该委员会设立了具体的行动时间表。比如，在90天内，委员会须要列出如明确投资优先项目、减轻投资制度成本、便利资本接受者等目标导向明确的工作计划；在210天内，委员会还须要提出联邦层面的法律条例修改意见，以鼓励并确保外来资本投资于机会特区；在一年内，委员会还需要持续修改联邦层面的法律条例，以激励地方各级政府及投资者能够清晰的识别并利用联邦向机会特区所倾斜的政策资源，此外，还同时出台一份机会特区公-私资本优先投资的项目清单，以供外来投资者参考及使用。

对于贫困，白宫方面的共识是，不应仅局限在经济问题，也不应止步于资本引进等经济手段，而是应围绕低收入群体的致贫原因施以综合措施。如配合劳工部解决低收入地区服刑人员再就业问题，再如协助住房与城市发展部解决低收入者的住房问题，还有如配合司法部采取措施解决机会特区范围内的青年暴力及犯罪问题，以确保机会特区能够有持续的经济发展、充足的劳动力资源、企业家精神以及社会秩序的长期安全稳定。

截至2019年底，在成立一年多的时间里，白宫机会与复兴委员会采取了超过175项动议以刺激机会特区的投资及经济增长。该委员会预计，这将刺激超过1000亿美元的私人资本投资，从而加速机会特区的就业创造、居民收入增加以及经济振兴。

机会特区的实施效果

仅仅两年多时间过去了，在全国范围内，超过8760个机会特区在欠发达区域纷纷设立，受益人数超过3500万人。截至2019年7月，由白宫机会与复兴委员会颁布的《机会特区基金指导手册》中明确了163个机会特区基金，共涉及430亿美元的资本规模。其中，超过三分之二的基金具有较强的地区影响力，超过半数的基金计划投资于涉及民生领域的中小型项目。

在这里，长期性投资资本收益享受免税待遇，纷纷涌入的资本带来的是低收入社区资产估值的增加。据统计，截至2019年底，有超过750亿美元的私人资本涌入机会特区，同时期财富增长超过220亿美元，特别是商业地产异常火热，无论是房屋成交数量还是价格方面，都出现显著增加，根据美国总统经济委员会估计，仅机会特区设立可以带来所在地房屋价值1.1%的增加，而这为机会特区47%的房屋所有者带来110亿美元的资产增值。

区域资本投资的加速，不仅带来的是实实在在的就业岗位，也推动着低收入群体工资收入的快速增长。据统计，截至2020年1月，此类区域的最低工资收入者名义工资增速达到10.6%，远远超过其他收入阶层，这将极大促进百万规模的人口脱贫，并有效降低区域贫困率，贫富差距出现较大幅度的缩小，社会财富分配更为公平、合理。

减税脱贫的启示

为吸引并持续刺激外来资本投资，助推劳动力及消费需求，政府在经济欠发达领域出台优惠型政策，构建税收洼地以降低企业家等生产者、投资者的制度性交易成本，通过持续的经济活动来直接帮助弱势群体。

作为供给学派经济政策的典型标志——机会特区，借助减税，使得趋利型的私人资本投入，以就业岗位的持续创造为始终，促进居民收入增长，提升弱势群体自给自足能力来消灭贫困，而不是单纯增加政府对低收入群体的补贴支出，以刺激其对医疗、住房和食物等商品及服务需求作为扶贫手段。

这项减税脱贫的举措，在较短时间内，取得了令人瞩目的经济社会成效，给予我们如下思考：

减税，将资本与居民、社区发展相衔接。在资本介入欠发达区域经济发展的过程中，以资本减税来充分发挥并激励企业家精神，并使之成为当地经济发展的经济支柱。为避免资本投资的短期及盲目性，相关条款限定此类投资为十年有效期，从而保障此类区域的经济增长具有可持续，因资本而创造的就业岗位，也相对变得具有稳定性。

减税而来的增长红利，将风险转化为机会。社会的不稳定、不安定的风险，可以转化为经济发展的潜能与动力，特别是对于贫困问题的分析及解决，善用商业市场的办法及思路，采用市场驱动型的税收优惠待遇，鼓励相关产业资本进入，打通资本、就业、居民收入的连锁反应链条，更为需要注意的是，在此过程中，联邦政府并不为地方设置具体条件，以便利私人资本在市场价格信号引导下实现自由配置。

区域性减税举措的出台，促进经济发展成果为公众所共享。区域发展、贫富收入等差距过大，往往导致低收入地区及其弱势群体的产生，而伴随着低收入阶层的规模化增多，与之而来的是教育、住房、医疗等要素资源分布失衡。因而，经济发展成果的共惠、共享，表现在对欠发达区域的全方位、市场化激励，特别是以低收入阶层聚集的区域性减税作为吸引私人资本的重要依托，提升地区土地、劳动力等要素资源的利用效率，实现区域社会经济的持续增长。

可以说，减税，不失为脱贫路上的一道方便之门。

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